摘要：城市更新是一種將城市中已經不適應現代化城市社會生活的地區作必要的、有計劃的改建活動。城市更新不是簡單的拆建，其核心是產業結構的升級與城市的發展進化。目前城市更新的內涵其實已經擴展到城市結構、功能體系及產業結構的更新和升級等多方面的內容。
從棚戶區改造到老舊小區改造，再到提出實施城市更新，中央層面已經將城市更新提升到了遠期戰略規劃的地位。2023年，城市更新有望成為未來城市建設的重要抓手，其內涵也將得到極大的延伸和擴展。
根據改造程度的不同，城市更新項目分為全面重建，部分改造與綜合整治三種類型。
1、全面重建類項目改造力度最強、審批最嚴格，商業化流程較為完善。
2、部分改造類項目改造力度居中、一般需由市級城市更新管理部門審批。
3、綜合整治類項目改造力度最弱、審批條件最寬松，城鎮老舊小區改造可視為整治類城市更新的一種，盈利能力較差。
部分改造與全面重建類更新項目，是房企參與城市更新的主要模式，盈利能力較強，商業銀行參與度較高。
part1 城市更新定義
“城市更新”這一概念最早是由深圳市提出。
2009年廣東省政府與國土資源部共建集約節約用地試點示范省，全面啟動了“三舊”改造工作，當年10月深圳市人民政府頒布了《深圳市城市更新辦法》，提出“城市更新”是指由符合辦法規定的主體對特定城市建成區（包括舊工業區、舊商業區、舊住宅區、城中村及舊屋村等）內具有以下情形之一的區域，根據城市規劃和本辦法規定程序進行綜合整治、功能改變或者拆除重建的活動：
（一）城市的基礎設施、公共服務設施亟需完善；
（二）環境惡劣或者存在重大安全隱患；
（三）現有土地用途、建筑物使用功能或者資源、能源利用明顯不符合社會經濟發展要求，影響城市規劃實施；
（四）依法或者經市政府批準應當進行城市更新的其他情形。
隨著各地區城市更新政策的完善，對城市更新定義不盡相同，但總體來看，城市更新是指將城市中已經不適應現代化城市社會生活的地區作必要的、有計劃的改建活動。城市更新不是簡單的拆建，其核心是產業結構的升級與城市的發展進化。狹義上，可以將我國的城市更新稱為“三舊”（舊城、舊村、舊廠）改造。但就廣義而言，城市更新的內涵其實已經擴展到城市結構、功能體系及產業結構的更新和升級等多方面的內容，我國的棚戶區改造、老舊小區改造和“三舊”改造等廣義上都屬于城市更新的范疇。
part2 總體政策要求
一、全國層面
從棚戶區改造到老舊小區改造，再到提出實施城市更新，中央層面對于城市更新的認識與推動正在不斷深入。
近些年來，為了推進城市更新行業的發展，我國陸續發布了相關政策，比如2022年中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于構建更高水平的全民健身公共服務體系的意見》老城區要結合城市更新行動，鼓勵運用市場機制盤活存量低效用地，增加開敞式健身設施。
二、地方層面
為了響應國家號召，各個省市積極推動城市更新行業的發展，例如江蘇省發布的《省政府關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的實施意見》開展城市體檢評估，實施城市更新行動，推進微改造、微更新，加快城市生態修復、空間修補、功能完善，提升城市空間品質與發展活力。
part3 重點政策解讀
一、《2022年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》發布
2022年3月10日，《2022年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》（以下簡稱《任務》）對外發布，要求提高農業轉移人口市民化質量、持續優化城鎮化空間布局和形態，加快推進新型城市建設、提升城市治理水平，促進城鄉融合發展。《任務》從提高農業轉移人口市民化質量、持續優化城鎮化空間布局和形態等方面提出了28項重點任務。
在提高農業轉移人口市民化質量方面：
一要持續深化戶籍制度改革，各類城市要根據資源環境承載能力和經濟社會發展實際需求，暢通在本地穩定就業生活的農業轉移人口舉家進城落戶渠道。
二要推進城鎮基本公共服務均等化，積極擴大公辦學位資源，以流入地政府為主、公辦學校為主，保障農民工隨遷子女平等接受義務教育，落實以居住證為主要依據的隨遷子女入學政策，優先將隨遷子女占比較高的民辦義務教育學校納入政府購買學位范圍。
三要加強農民工就業服務和技能培訓，穩定和擴大農民工就業崗位，拓寬靈活就業渠道，規范平臺企業用工，建設一批規范化零工市場。四要健全配套政策體系，加大中央財政農業轉移人口市民化獎勵資金支持力度，進一步發揮中央財政市民化獎勵資金激勵作用。
在持續優化城鎮化空間格局方面：
一要健全城市群一體化發展機制，積極推進京津冀協同發展，有序推進粵港澳大灣區建設，提升長三角一體化發展水平。
二要培育發展現代化都市圈。健全省級統籌、中心城市牽頭、周邊城市協同的都市圈同城化推進機制。
三要促進超大特大城市優化發展。疏解非核心功能，提高健康宜居安全水平。
四要推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。支持一批具有良好區位優勢和產業基礎、資源環境承載能力較強、集聚人口經濟條件較好的縣城發展。
五要完善邊境地區城鎮功能。推動邊境城市加快發展，支持丹東、黑河、防城港等東北地區和西南地區邊境地級市吸引集聚人口。
六要促進特色小鎮規范健康發展。推動落實《關于促進特色小鎮規范健康發展意見的通知》及《關于印發全國特色小鎮規范健康發展導則的通知》。
在加快推進新型城市建設方面：
一要有序推進城市更新。加快改造城鎮老舊小區，推進水電路氣信等配套設施建設及小區內建筑物屋面、外墻、樓梯等公共部位維修，有條件的加裝電梯，力爭改善840萬戶居民基本居住條件。
二要加強住房供應保障。以人口凈流入的大城市為重點，擴大保障性租賃住房供給，著力解決符合條件的新市民、青年人等群體住房困難問題。
三要健全便民服務設施。探索社區綜合服務設施“一點多用”，統籌設立托育服務設施、養老服務站、家政服務網點、體育健身設施、微型消防站、維修點、食堂、公共閱讀空間，補齊養老服務設施短板，建設智能快件箱（信報箱）。
四要開展燃氣管道等老化更新改造。重點改造材質落后、使用年限較長、運行環境存在安全隱患、不符合相關標準規范規定的燃氣、供水、排水、供熱等老化管道及設施。
五要健全防洪排澇設施。統籌防洪與排澇，整體提升城市洪澇災害防御能力。
六要增強抵御沖擊能力。系統排查災害風險隱患，健全災害監測體系，提高預警預報水平，建立健全災害預警與應急響應聯動機制。
七要提升智慧化水平。完善國土空間基礎信息平臺，構建全國國土空間規劃“一張圖”。
八要推進綠色低碳發展。健全危險廢棄物和醫療廢棄物集中處理設施、大宗固體廢棄物綜合利用體系，積極穩妥推進生活垃圾分類工作。
九要加強歷史文化保護傳承。保護歷史文化名城名鎮和歷史文化街區、歷史建筑、歷史地段，保留歷史肌理、空間尺度、景觀環境。加強革命文物、紅色遺址、文化遺產保護，推進大遺址、石窟寺、重點文物古跡等保護利用，統籌做好整體保護、研究傳承、展示利用。
解讀：該政策在加快推進新型城市建設中重點提及有序推進城市更新。城市更新是新型城鎮化高質量發展的必然階段。以人為核心的新型城鎮化，需要通過良好的基礎設施來吸引人才和承載人口，而加快推進城市更新和基礎設施建設是新型城鎮化的建設中重要的推進力量。我國城鎮內許多建造時間較早的居民區普遍存在設施陳舊，居住環境較差等問題，升級改造需求迫切。
二、《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》
2020年7月20日，國務院辦公廳印發《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》，要求按照黨中央、國務院決策部署，全面推進城鎮老舊小區改造工作，滿足人民群眾美好生活需要，推動惠民生擴內需，推進城市更新和開發建設方式轉型，促進經濟高質量發展。
《意見》提出，2020年新開工改造城鎮老舊小區3.9萬個，涉及居民近700萬戶；到2022年，基本形成城鎮老舊小區改造制度框架、政策體系和工作機制；到“十四五”期末，結合各地實際，力爭基本完成2000年底前建成需改造城鎮老舊小區改造任務。
《意見》要求，建立改造資金政府與居民、社會力量合理共擔機制。按照誰受益、誰出資原則，積極推動居民出資參與改造，可通過直接出資、使用（補建、續籌）住宅專項維修資金、讓渡小區公共收益等方式落實。加大政府支持力度，將城鎮老舊小區改造納入保障性安居工程，中央給予資金補助。支持各地通過發行地方政府專項債券籌措改造資金。支持城鎮老舊小區改造規模化實施運營主體采取市場化方式，運用公司信用類債券、項目收益票據等進行債券融資，但不得承擔政府融資職能，杜絕新增地方隱性債務。商業銀行依法合規對實施城鎮老舊小區改造的企業和項目提供信貸支持。通過政府采購、新增設施有償使用、落實資產權益等方式，吸引各類專業機構等社會力量，投資參與各類需改造設施的設計、改造、運營。落實稅費減免政策。
《意見》要求，精簡城鎮老舊小區改造工程審批事項和環節，構建快速審批流程，積極推行網上審批，提高項目審批效率。
解讀：城市更新，從我國微觀層面上看主要是老舊小區改造，包括城中村、老舊街區等，通過完善基礎設施和公共服務配套，提升居民生活質量水平。城鎮老舊小區改造是重大民生工程和發展工程，對滿足人民群眾美好生活需要、推動惠民生擴內需、推進城市更新和開發建設方式轉型具有十分重要的意義。隨著我國關于老舊小區改造的方案越來越細化，社會資本參與積極度將逐步提升。
三、十三部門發布《關于開展城市居住社區建設補短板行動的意見》
2020年8月26日，住建部、教育部、工信部等十三部門發布《關于開展城市居住社區建設補短板行動的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》提出，到2025年，基本補齊既有居住社區設施短板，新建居住社區同步配建各類設施，城市居住社區環境明顯改善，共建共治共享機制不斷健全，全國地級及以上城市完整居住社區覆蓋率顯著提升。
《意見》明確五大重點任務：
一是合理確定居住社區規模。以居民步行5-10分鐘到達幼兒園、老年服務站等社區基本公共服務設施為原則，以城市道路網、自然地形地貌和現狀居住小區等為基礎，與社區居民委員會管理和服務范圍相對接，因地制宜合理確定居住社區規模。
二是落實完整居住社區建設標準。按照《完整居住社區建設標準（試行）》，結合地方實際，細化完善居住社區基本公共服務設施、便民商業服務設施、市政配套基礎設施和公共活動空間建設內容和形式，作為開展居住社區建設補短板行動的主要依據。
三是因地制宜補齊既有居住社區建設短板。結合城鎮老舊小區改造等城市更新改造工作，通過補建、購置、置換、租賃、改造等方式，因地制宜補齊既有居住社區建設短板。優先實施排水防澇設施建設、雨污水管網混錯接改造。
四是確保新建住宅項目同步配建設施。新建住宅項目要按照完整居住社區建設標準，將基本公共服務、便民商業服務等設施和公共活動空間建設作為開發建設配套要求，明確規模、產權和移交等規定，確保與住宅同步規劃、同步建設、同步驗收和同步交付，并按照有關規定和合同約定做好產權移交。
五是健全共建共治共享機制。按照基層黨組織領導下的多方參與治理要求，推動建立“黨委領導、政府組織、業主參與、企業服務”的居住社區管理機制。
解讀：該政策旨在補齊城鎮老舊小區改造等城市更新改造工作中的短板。不同于棚改的“拆舊建新”，老舊小區改造項目在推進的過程中難度較大，存在諸多風險。該政策因地制宜對老舊小區改造范圍、內容，以及項目組織管理、資源整合、投融資模式等方面提出了工作指引，具有重要意義。
四、十四五規劃中的城市更新內容
2020年10月，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出實施城市更新行動。政策原文如下：
“推進以人為核心的新型城鎮化。實施城市更新行動，推進城市生態修復、功能完善工程，統籌城市規劃、建設、管理，合理確定城市規模、人口密度、空間結構，促進大中小城市和小城鎮協調發展。
強化歷史文化保護、塑造城市風貌，加強城鎮老舊小區改造和社區建設，增強城市防洪排澇能力，建設海綿城市、韌性城市。提高城市治理水平，加強特大城市治理中的風險防控。
堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，租購并舉、因城施策，促進房地產市場平穩健康發展。有效增加保障性住房供給，完善土地出讓收入分配機制，探索支持利用集體建設用地按照規劃建設租賃住房，完善長租房政策，擴大保障性租賃住房供給。
深化戶籍制度改革，完善財政轉移支付和城鎮新增建設用地規模與農業轉移人口市民化掛鉤政策，強化基本公共服務保障，加快農業轉移人口市民化。
優化行政區劃設置，發揮中心城市和城市群帶動作用，建設現代化都市圈。推進成渝地區雙城經濟圈建設。推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。
解讀：十四五規劃中關于城市更新的內容皆為未來五年重點布局領域，主要有：城市生態修復、城鎮老舊小區改造、建設海綿城市、改善住房供給等。未來我國城市更新在新型基建與傳統基建均存在較大發力空間，同時強調改善大城市住房問題，一二線城市住房政策或有進一步收緊。”
part4 城市更新行動意義
一、促進城市健康可持續發展
專家表示，實施城市更新行動，是推動城市高質量發展的重要舉措。過去5年，我國常住人口城鎮化率從60.2%提高到65.2%，已經步入城鎮化較快發展的中后期，正在轉向全面提升質量的新階段。
2022年，我國實施城市燃氣、供水、排水、供熱等管道老化更新改造，開工項目1.69萬個、完成投資近千億元。2019年至2022年，全國累計新開工改造城鎮老舊小區16.7萬個，惠及居民2900多萬戶，完成投資6600多億元。
通過城市更新的手段來完善城市功能，優化產業結構，改善人居環境，推進土地、能源、資源的節約集約利用，從而促進城市健康可持續發展已經成為未來城市進一步發展的必要抓手。
二、助力產業結構升級
從國際經驗來看，產業的變遷往往伴隨著城市的興衰。以城市更新為引領，推動以工業為主的第二產業向現代服務業為主的第三產業升級，是城市持續進化發展的關鍵。
在產業結構由工業向現代服務業轉型的背景下，城市更新將迎來新的發展動力。從國內城市的發展來看，還普遍存在用地粗放低效，大量的工業用地閑置，建設用地單位產出較低的問題，通過城市更新助力產業升級，提升土地使用效率是城市進化的必然。通過城市更新來改造存量的工商業用地，提升土地產出，順應城市現代服務業發展的需要，將成為上海、廣州等我國主要大城市發展進化的必由之路。
三、更新盤活存量土地
2017年發布的《全國國土規劃綱要（2016-2030年）》提出了國土開發強度的約束性指標，到2020年我國國土開發強度不超過4.24%，到2030年不超過4.62%，截至2015年末，該數字為4.02%。
如果以我國陸地國土960萬平方千米作為基礎進行估算，2016-2030年我國建設用地年均凈增量的空間為4830平方千米，而2009-2018年我國年均國有建設用地供應面積就有5706平方千米。考慮到還有集體性質的建設用地供應，在國土開發強度作為約束性指標被框定的情況下，要維持足夠的建設用地供應量，存量土地的再開發將成為必然的選擇。盤活存量、提升土地利用效率是城市下一步發展的主方向，而城市更新對城市產業進一步發展、城市形象與活力進一步提升具有重要的意義。
四、改善住房供給
由于過去經濟條件有限，設計和施工標準較低，建筑材料質量較差，存在著大量老式結構的房屋。這類低標準的老式房屋，實際使用年限是難以達到現今住宅50年的設計使用標準的，并且其空間設計、硬件設施等也難以滿足現代人的居住需求。大城市住房供應緊缺且存量住房品質不高，存量住房的改善需求十分巨大，這有望為城市更新帶來巨大的發展空間。
part5 政策發展趨勢
在相繼推動了棚改、老舊小區改造等城市建設存量提質的政策之后，中央層面已經將城市更新提升到了遠期戰略規劃的地位，2023年，城市更新有望成為未來城市建設的重要抓手，其內涵也將得到極大的延伸和擴展：
綜合治理和拆除重建并舉。進一步完善綜合整治相關政策，允許局部拆建，降低合法比例，多措并舉，鼓勵市場主體等多方主體參與綜合整治。增加輔助性公用設施、部分現狀功能改變，綜合運用加改擴建等方式消除重大安全隱患和完善公共基礎設施。
優先安排地下空間充分利用。隨著經濟的快速發展和城市化進程的全面推進，地下空間充分利用及大型基礎設施地下化是大勢所趨。由于城市土地資源嚴重不足，通過地下空間開發利用“向下要地”成為趨勢。
純物質形體規劃研究轉向社會、人文、經濟和物質環境、區域、公共政策研究相結合。未來城市更新政策更加強調更新規劃的過程和規劃的連續性，強調城市的繼承和保護。更新已經從單一的建筑和街區的物質改造重建發展到了經濟、社會、文化和城市品質提升的一體化階段，任何的城市更新項目都要有益于功能和品質的提升；同時要保護弘揚中華優秀傳統文化，延續城市歷史文脈，保護好前人留下的文化遺產。
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